2021年4月1日下午，清华大学建筑学院城市规划系研究生课程《国家发展规划与战略前沿》第二讲在建筑学院二层多功能厅开课，尹稚教授以“发展规划与空间规划”为题，系统回顾了建国以来发展规划和空间规划两大体系的历史渊源和相互关系，并深入讲解了发展规划和空间规划两大体系能够相互提供的借鉴和各自的努力方向。本次课程内容分为上下两篇发布，本文为下篇内容。
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尹稚，清华大学建筑学院教授，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

    01 新时代不是一天之内到来的
    （一）每个时段都有主要矛盾的应对和时代发展的主题
新时代不是一天到的。各个国家在写文件的时候都有指导原则和指导思想，而我国写入宪法、党章和各种国家级的顶级计划的指导思想越来越长，我小的时候写马列主义，后来马列主义、毛泽东思想，然后又加了邓小平理论，加了“三个代表”重要思想，加了科学发展观，加了习近平新时代中国特色社会主义思想。

    这说明虽然中国改革开放高速发展时期不长，建国刚过70周年，建党历史刚100周年。要知道中国封建王朝时期，最短命的元朝也存续了90多年，如果算上北元也有好几百年。所以新中国放到中华文明历史长河里面去看，时间并不长。虽然时间并不长，但是我们的探索其实是多方位的。不断寻求信仰跟中国不同时期主要矛盾的应对和时代发展的主题全新的结合点，所以就形成了现在我们写一个正式文件，指导思想越来越长。
    中国是一个有高度发展差的大国，我们最前沿、发达的地区大概已经可以向社会主义的高度现代化发展。中等发达地区可能连科学发展观的概念还没普及，还惦记着先污染后治理，怎么挣小钱。最贫困的地区可能连最基本的保障还需要花很大力量才能解决。毛泽东时代要解决的问题，现在还没完全解决掉。我们刚刚完成了5000多万人的绝对贫困脱贫，这是一个最低的底线，虽然全世界没有国家完成过这件事，中国已经取得了巨大的成就，但是真的只是一条底线。还有相对贫困问题，还有李克强总理提到的那6亿月收入不足1000块钱的人，这其实是相对贫困问题。所以我们虽然探索时间不长，但是探索实践的丰富度非常高，而且我们对时代变化的反应和纠错机制的调控其实是非常迅速的。
    （二）我们这代人的幸运
    我们这代人其实挺幸运的，我们经历了改革开放的大潮。1984年，我还是本科四年级的学生，当时分专业化分到城市规划，跟着吴良镛先生去北海做总体规划。那年我国宣布沿海14个城市对外开放，清华负责北海城市总体规划，那是中国第一个以改革开放理念而不是计划经济理念编制的总规。87年海南建省，我们去做亚龙湾的规划、三亚总体城市设计等等一系列工作，那都是一个全新背景下的探索。90年代在物质文明精神文明一起抓的时候，我在张家港做市委的高级顾问，编制张家港的区域发展规划、总体规划等等，探讨中国在城乡密集地区，城市跟乡村、中心县城跟周边的小城镇究竟是一个什么样的关系。说的直白一点，就是当年芒福德所倡导的田园城市，在中国江南水乡地区能不能有实践的前景。一直到后来各种五花八门的园区、大学城、新城、产城融合、站城一体，一直走到今天，我们开始推动以人为本的新型城镇化建设。这个过程当中，其实空间跟发展一直是互相制约、互相关联，又互相成就的进程。
    （三）转型与改革
    1. 发展规划的转型
    这个阶段发展规划的最大变化是什么？从我多年从事空间规划工作的角度看，我理解发展规划最大的转型是有所为，有所不为。不像当年的国民经济发展计划，恨不得老百姓的生老病死都要政府包到底。不要小看“市场”两个字，从邓小平的文章到江泽民的讲话，到胡锦涛时代，到现在习近平总书记执政，对“市场”两个字的地位和作用的认知是一点点向前的。开始讲承认市场合法性，然后承认市场在我国国民经济里面有一定的调节作用，然后认为在社会主义条件下，经济发展也可以以市场为主体，一直到最近的用了一个词叫市场主导资源配置。这是一个最大的变化，会带来空间规划当中很多东西的调整和修改。
    2. 空间规划的分工合作
    空间规划其实这么多年一直在折腾专业之间的分工合作和权力制衡的平衡问题。我刚从事城市规划工作的时候，中国只有一个建设部，继承了大建委的一套体系，甚至有一度国家发改委还有一个司是跨在建设部的，双方一起讨论发展规划和未来空间规划管制之间的关系。随后各种原因，导致建设部系统进一步高强度的分化，先把环境分出去了，从专业的人干专业的事的角度来看，独立出去之后有更大的发展空间。
    接着就把国土分出去。我做博士论文的时候正好是国家土地总局刚刚着手组建的时候，所以我参与了一些当时的讨论。唯一一个支撑国土从城乡规划里面分离出去的理由，就是中央对农田保护的担心。国土部门占了这个政治高地，走这步就是为了守农田的底线，解决中国人的吃饭问题。因为当时美国刚发布了一个报告《谁来养活中国人》，闹得全中国哗然。一查农田底账又没底气，是不是将来真的会出事。所以这是一个分分合合的过程，而且每一次分离的背后都有学界大佬站台，就是屁股决定脑袋，各执一词，各表一理，自圆其说。这是吴先生在人居环境科学里面，对传统单一学科弊病的一个总结，它不是一个跨学科的思维模式，更不是跨行业、跨专业、跨学科一揽子解决问题的模式，而是划地盘的模式。
    当然这种分分合合当中还有一个由于程序带来的权力制衡问题。深圳的第一轮土地跟规划合一的大案起了推动性作用。深圳是最早的土规跟城规合一的城市，地在一个部门手上，地的审批权在同一部门手上，交易权也在同一部门手上，同时在交易土地的时候，规划条件的赋值权也在同一部门手上，能看到这个部门手上的权力有多大，可以在卖地当中为了一己私利或者某种关系，随意的更改规划条件，放大某些特定利益人的利益空间，这个就叫权力寻租，更通俗的说法就是腐败。所以这个大案结束以后，又出现了一轮分离潮，觉得土规和城规放在一块，干部风险度太高，彼此之间连监督机制都没有。当然这些年又开始讲多规合一，是从权力的执行效率来探讨再次合并的可能性。
    所以两种规划都在转型，但是发展规划的转型带来的动力机制，可能对中国社会的发展要更深层一些。而空间规划的吵吵闹闹，其实都是关起门来在那点业务分工上做手脚，在权力地盘的划分上做文章，很多人其实并没有认认真真的去想，这个规划到底应该往哪个方面去。

    02 国家规划系统的重构时代启动
    我们进入了一个国家规划系统的重构时代。中共中央 国务院44号文和18号文发了以后，大家对这个时代已经有了切身的感受，同时也一头雾水，尤其是到了基层，新的国土空间规划是干嘛的？“国师”是干嘛的？原来我们刚熟悉了城市规划和土地规划体系，现在合并了，然后起了一个高大上的国土空间规划和“国师”的名字，但是到底能干什么？
    （一）改革前序
    1. 三种多规合一的尝试
    多规合一是当下体系变革的前奏或者前序，其实是连续几年的三种多规合一的尝试，发改委、住建部、国土部都有过探索。
    发改委主导下的多规合一，是从社会经济的发展目标与空间之间如何建立起匹配关系角度切入。这个概念也经历过很多的变化，最早期头脑最热的时候，是发展规划绝对主导空间规划，做好配套。城市本来就是一个配套工程，是工业化和所有产业经济发展的一个配套。后来发现不是这么回事，配套也反受发展水平制约。不能用“拿纸糊的高楼办工厂”，盖不起钢筋混凝土的时候，工厂也投入不了运转。所以这一过程改革开放初期也提出来过，空间规划要无条件的服务于社会经济发展。那时政府已经有服务概念，最早的口号，我记得是在深圳喊出来的，当时住建设部房地产司司长坐镇深圳启动房地产改革，他把口号写在中国第一本房地产手册的首页。
    当时因为我们打开国门了，接受了比较前卫的人，接受了市场配置资源的概念，认为规划应当无无条件的服从于市场主导的社会经济发展，因为市场的配置一定会自然而然的形成最优化配置。当然现在已经证明市场本身有问题，我们一直是在市场失效和政府失效之间走钢丝。
    住建部的探索更多的是处理城乡关系的一体化。当年在分工的时候，曾经有一种很经典的分工模式，就是规划局管城区，国土局管乡下，北京很长时间都是如此分工。有几位老局长都是一直管了30年乡下没进过城。后来认识到这种管法其实是有问题的。
    国土部是管资源出身的。当然这些年我们在资源的破坏性方面确实出了很多问题，尤其是在跨越式超高速增长期中，资源的粗放利用、不良应用产生的重大环境问题等等，从这个角度也做过一些探索。
    总体上来讲其实除了发改委的改革带有一点宏观观念之外，后两个改革其实都是在试图重新划权力边界。因为发改委本来就是个宏观协调机构，不是一个执行机构，相对来讲更中立一些。
    2. 地方实践探索
    在改革过程当中其实有两个具体实践还是很有意思。
    一是厦门当时做的多规合一，定了一个最大的原则，就是党政一把手是规划的第一责任人，这个是在中国体制下对政治权威体系和技术权威体系如何处理关系的一次深度思考。我们老说领导拍脑子定城市规划的事，其实可以查各种各样的城市规划的历史和理论著作，究竟是政治家拍脑子更靠谱一点，还是技术权威拍脑袋更靠谱一点？有无数的事实的论证，因为政治家视野更广，他要考虑的利益均衡的方方面面比技术专家更复杂。所以别看他们拍脑袋是一个很短促的政治家集体讨论头脑风暴得出的东西，往往它的全面性，利益的均衡性，是比技术权威的头脑风暴要更好的。
    回到中国体制下，今天北京这个样子了，很多人说规划师应该打板了，其实很荒唐。规划师除了当年在体系下编制规划本子之外，规划怎么落地怎么执行，跟规划师的关系并不大。相当长时间我们的业务模式是以交本子拿到批件为项目终止的。当然这两年不同了，有了陪伴式增长、长期跟踪在地服务等等。政府也想明白了，专家们也想明白了。政治权威和技术权威的关系处理，我认为厦门这场实践是往前迈了一大步的，后来引发中央明确城乡规划的第一责任人是党政一把手，不是某一个政府部门，更不是某一个专家。大概从90年代在给研究生讲城市规划方法论课程开始，就专门讲规划师的作用和地位，首先是个参谋，干得好了是个参谋长，仅此而已，而不是司令员或政委。厦门的成功之处不是简单的技术合并，而是树立了“共同缔造”的概念，实现了政治权威、技术权威和多方治理力量的合一。
    二是，建立起社会经济发展的各种目标跟空间落地之间的契合关系和匹配关系，这是在北京做的一系列的实践。北京在2000年总规编制结束以后，建立了一个体制，各个部委办局编制的事业发展规划（部门的5年计划或中长期计划），拿出草案以后要到规委做落地资源校核。所有的事业规划是不能建在空中楼阁当中的，相当一部分具体的设施线路原点、空间站位，不管是天上的地下的，都是要空间站位的，离开了空间资源所有的计划规划都是纸上空谈。所以北京市当时意识到要做一次资源校核。要修条路，要拆迁多少建筑才能形成这条路；要在这个地方设一个小学，后边是否还有后备土地资源，这都不是空口白牙说的。为了改善义务教育的普及率，为了实现同一片蓝天下，让农民工孩子在北京上学，指标很好算，也能很容易算清楚北京有多少农民工，有多少孩子，但是也要说清楚要建多少个班，要建的位置上是否有后备土地资源。这非常典型的说明了所有的事业发展目标，都要有个承载的空间。我在博士论文的第一句话是古书里边摘了一句话，“地者，底也，其底上载万物也”，也就是地载万物。离开土地资源的开发利用分配，很多的东西其实是虚无缥缈的，是落不了地的。
    （二）中共中央 国务院44号文、18号文
    这两个探索以后形成了后来的中共中央文件。对文件的理解一个就是要看到发展规划的战略性、统领性，因为它是由我们国家的人大（国家立法机构）审议批准的。空间规划其实更多的是偏重基础保障和实施。
    我在清华大学中国发展规划研究院成立的论坛上谈过一个我对发展规划和空间规划结合的“1+N+1”的设想，顶层是发展规划，底层是保障性的空间规划，中间会有N个专项分类规划。
    首先，要坚持在一个总的纲领下和一个算总资源账的情况下分专项、分工干活。没有一个部委是可以在城市化这么庞大的一个框里边包打天下的，尤其是当最终要把一个政治蓝图变成可落地性的可操作性的东西的时候，其工作量和难度是不可想象的。

    其次，还要有尺度分级。要知道我国的行政体系是逐级授权的，中央管什么，省级政府管什么，区域级政府管什么，大中小城市不同尺度的政府它的责权利是不一致的。非要让一个街道基层政府去讨论海淀区的发展战略问题，这是不行的。基层政府既没有人也没有资源，更擅长的是街区环境治理问题，以及老百姓日常的家长里短的问题。所以这两年北京有一个做法，就是中央布置一项工作，逐级分解，把市政府总目标切成多少份分给区里，区里按街道尺度再切多少份分。其实有些工作可以这么干，相当一部分工作是不能这么干的。
    为什么我国在管理上有一级政府一级事权之说，就是因为关注的东西是不一样的。国土空间规划这个体系从国家角度来讲，更多的关注以主体功能区为核心的大账的计算，国家要保障基本生态安全，得留下多少生态保育用地；为了保障粮食安全，要留下多少农业主产区；剩下的是城市化的优先发展区。中央会从国家尺度上来研判，不需要一竿子插到每一张城市总图，每一个乡镇的一砖一瓦。
    所以在我的理解里面，未来的空间规划其实是根据事权分配，一上级政府把该管的事权拿走，然后逐级给下级政府留白的一个过程，一直渗透到最基层，一级政府一级事情去做。这是一个尺度分级的概念，它会出现大量在国家尺度的规划里，省级尺度的规划里。传统的区域规划理论会带有更主导的学理色彩。那么在城市以及城市以下这个层面，传统的城市规划学科必然会发挥更大的作用。
    所以不用说名称一改，恨不得连学科名称都要去改一遍，这是非常荒谬的事情。当然这只是个起步，这个事情其实并没有完，我在曾经发过一篇文章说“让子弹飞一会儿”。
    （三）推进的和遗留的
    1. 业务整合 vs 权力分配
    虽然我们从工作需求角度来讲，它是有底线的，不能三年没有规划，重回那个混乱年代去，虽然在转型、在调整机构，但是要求突击性两年之内必须有个全覆盖的规划编制完成，保证规划大体上不至于失控，不至于又回到那个无序的年代。但是是不是这两年做完了，技术体系就完整了？所有跨学科交织的学理就讲明白了？我觉得不可能，可能要花10年、20年甚至更长的时间，要不断的根据新遇到的问题来丰富和完整社会主义国家的规划体系，而且这个体系跟国家走向治理现代化有很密切的关系。并不像我们原来的想象，要不然政治权威说了算，要不然学术权威说了算，还有很多利益主体会加入进来。业务整合、权力分配，其实一直在努力，但是目前取得成果其实有限，还遗留了大量没解决的问题。
    2. 央地关系中的困境
    央地关系还没有完全解套。过去城市规划，最重要的有近200个城市要国务院审批，国务院开部委联席会审批，我们开玩笑，审批办就那么几个人，一年要批200多个城市，平均一天去一个城市，能看到什么？一个正常的调研，无论如何得在那城市待一周，多少年才能把城市跑完？有什么资格来批这个东西？其实很多的一厢情愿抓权力的设想没有办法立住脚，所以这场改革其实并没有完。
    3. 目的设定，目标导向 vs 空间管控，行为管控
    发展规划解决的是目的设定、目标导向，空间规划要做的是传统上我们擅长的是空间管控问题，但是我们遗留了很大的一个空白领域，叫行为管控。我们现在的技术控制手段其实是空间隔离手段，试图通过空间隔离手段来解决所有的社会经济发展当中的冲突，其实这是一个很初级的办法，这是200年前城市规划刚起步时候的办法。划条线，划条隔离带，划个隔离区，把不同的有行为冲突的这个功能摆布一下，放得远一点，用空间的划线方式把它隔离开。其实这个手段现在已经越来越不完全管用，有些东西还可以这么做，但是相当一部分不完全管用了。
    比如混合用地问题，一块土地上的功能混合动力越高，越有利于节能减排，高强度的降低交通成本。欧洲在生态城市示范当中的第一个要求是短出行，城市短出行靠什么来？靠功能混合混出来的，不是靠大规模分区来的，大规模分区是近百年前雅典宪章时候的事。
    李克强总理说要提供创新产业用地，城市规划界直接就懵了。创新产业用地是三产还是二产还是一产，这几产里都有创新，日常生活里有创新，这东西怎么划？这些都直接挑战了我们对土地混合使用、空间混合使用的认知。现在已不是简单平面型的土地性质合作，我们在雄安做的站城一体方案，已经涉及到立体空间的复合利用问题，高强度的混合使用问题。这种混合使用当中还会不会有行为冲突？肯定还会有，但不能靠划线解决，这带来了从产权3D划分，到立体化跨工种运营管理，到复杂产权收益分配等一系列改革。
    一栋高级写字楼低层有儿童教育机构，可能还有健身房，每天西装领带金袖扣的精英，和光着膀子来健身的，不可能没有行为冲突。但是靠空间隔离能完全解决的了吗？不能。需要走向行为规范管控。其实在国际上很早就有实践。举一个很典型的例子，在一片住宅区里面能不能建设工业化项目？有些国家就开始规定，遵守某些行为标准，就可以准入。例如：第一，产生的噪声必须控制在某个量级以下，不能干扰居民日常生活。第二，采用的运载车辆不得高于多少吨位，不能把居住区里边的道路压碎了（工业区的路面道板和住宅区路面道板厚度不同）。第三，工作时段必须限制在某一个特定时段内，不能跟正常生物钟的居民生活产生直接的冲突。类似这种有二、三十条的行为规则。一个工业投资商，社区是其劳动力的主要来源，这个厂能达到所有的这些行为标准，就在这个社区里设这个厂，那不是天大的好事吗？最短的出行距离，最好的职住平衡的机会。
    但是现在的这套控制空间管制办法，不管怎么相互算计，都算不出来这样一种东西，所以这是摆在空间规划面前的挑战。而行为管控其实在发展规划、环境规划里面经常要用的东西。负面清单就是约束负面行为的。所以空间规划师不要一天到晚盯着有限的工具箱，现在的问题复杂性需要我们疯狂的扩充这个工具箱。

    03 深层次的理论思考
    （一）人类追求未来的范式
    最后谈一点深层次的思考，就是人类追求未来的范式。因为规划是人类追求未来的一种诉求或者一种手段，一种真实的需求。
    人是有双重性的：一是生物性，自然的基因就决定了除了试错之外没有别的更好的渠道。人类从进化到文明发展几十万年，凡是试错失败没有纠正回来的，基本都消失了。凡是能活到今天的，都是文明发育的比较好，有纠错能力的。
    二是文明性，不在乎你发现你的错误，更在乎的是纠错能力的培育和纠错成本的下降。有时候在国际博弈当中，就觉得美国有些政策不合理，它就是一个“年轻小伙子”，200年历史的积淀，所以就会那么几招。但是中国是一个有2000年博弈历史的大国，其政治智慧手段，腾挪的余地可能想的跟他会完全不一样，这就叫纠错能力。
    我们老讲一张蓝图绘到底，不是说这张规划总图和一张施工蓝图、总图3年5年不调整。以图6-1为例，图中的开口方向代表一张蓝图，这是一张政治蓝图。发展规划更像开口上下的两条警戒线，不能超出警戒线，最好在这个域内运行。开口里边有无数的专项规划，在设定的方向上探索。凡是突破了负向阈值的，按我们官场的说法叫“交学费”，付了不该付的额外成本。如果规划精细化程度好，纠错调整迅速，就能保证其在一个能容忍的区间之内往前发展。当然你如果超出正向的域边界，可能带来一些意外惊喜，没准球坐标中开口轴线会往这个方向偏移一点，适当的在有限幅度内做一些调整。

    所谓规划折腾，最怕的就是在球坐标里开口方向经常做180度、90度以上的大的道路方向选择上的折腾，包括评估体系忽紧忽松的折腾，一会政策放宽了，一会又严的不得了了（所谓的一管就死，一放就乱）跟这两条边界控制有关。
    当然随着历史的延长，你会看到这个开口越来越大，不能放任如此走下去肯定也不行，放得越大，纠错的警戒效果就越差。所以每5年要重新找一个原点，再画一道警戒线。每5年画一条线，最后会发现真正那条纠错曲线大体平均是两条平行线，把我们的成本控制在一个有效范围内，这个其实是所有规划最底层的基础理论。
    （二）从发现问题到解决问题的范式
    1. 前馈控制和反馈控制
    前馈控制就是典型的计划经济的思路，它的科学依据依赖于科学技术的无限度的发展。即天上地下所有的事情都搞明白了，然后做前馈性控制，是确定性最大化条件下的最优模型。但无论是自然科学的进步，还是社会科学的进步，还是其他情感类的、艺术类的、人文类等等与科学不相关的，所以永远不会有真正意义上的100%的前馈控制出现。
    反馈性控制其实是应对不确定性，通过市场信号末端反馈回来的信号来调整前端决策，其问题就是资源浪费。这些年来在技术上升级，智慧化、数字化其实是减少信号反馈时滞。当下，各种电商平台很快就能知道什么东西在畅销，什么东西开始出现了滞销的趋向，调整速度比原来快多了。原来从生产到销售这个过程，到年终统计时候才发现问题，现在可能都是实时信号。
    不管是前馈控制还是反馈控制，将来技术上的瓶颈其实都是信号时滞的压缩。未来的道路一定是混合控制，反应在体制上就是你中有我，我中有你的混合经济体制。
    2. 单目标机制和复合目标机制
    面对着这种目标机制的，从单目标机制到日益复合目标机制的出现，就是为什么我们要讲协同平衡、博弈、妥协与共治。说白了一个城市会长成什么样，不是某一个人说了算，也不是某一类专家说了算，是政府、社会、市场以及所有的参与者共同缔造的。
    （三）国家建构中的二种力量
    当然从手段上也开始日益多元化。过去传统城市规划，特别在中国的传统城市规划，大家比较迷恋的是强权体制，所以有自由裁量权。这只是国家建构当中的一种权利，所有的现代文明国家其实是两种权力并存的，一个是国家强权，这是不商量的，也没什么可商量的。
    但是还有很多利益度让是通过交易来实现的，因为国家承担着建立公平公正的利益度让平台的职责，定游戏规则的职责。所以在未来的发展当中，要实现共同策划，共建，最后利益共享，其实不仅仅是一个国家强制性权力在起作用，同样建立一套更为普适化的交易规则变得越来越重要。
    这也是为什么我们讲“双循环”要“外循环”促进“内循环”，国际市场的交易规则，其实大家基本上是约定俗成的了。虽然我们在试图改变一些美国的霸权规则，但也得拉上足够的兄弟，才能真干得成这事儿，不是说一厢情愿就能干成的。国内市场过去规则更弱，还不如国际市场。如何维系“外循环”，以“外循环”建立的规则来倒逼国内统一大市场的形成。我开玩笑为什么大家不去海南旅游而跑东南亚去，虽然是国内市场，旅游成本比去东南亚玩一趟成本还高。在菲律宾学潜水，只需要付国内市场1/2的价格，这就说明我们的市场还不是一个统一化市场，是一个资源垄断性的市场。

    04 规划走到今天
    规划本身发展的探讨其实有两条主线，一个是技术演进的主线，一个是运动演进的主线。我在方法论课程里经常给研究生讲，他们老说选题困难，不知道选什么题目，我说你至少从这两条线选题目，应该有无数的题目值得你去做。那么对这个主线稍微展开几句，以空间规划来举例。
    （一）经典的空间规划及其发展（决策背景的逐步扩大）
    1. 实体规划（Physical Planning）
    空间规划从早期的实体规划（Physical Planning）一点一点发展，其早期是标准的目标导向，而且多少有点本末倒置。那个年代的规划师相信一个美好的空间环境必然带来美好的生活。后来发现不太靠谱，确实那个年代创造了很多很前卫的空间环境，但是在那个空间环境里活着的人依然过得很痛苦。
    2. 实证规划（Positive Planning）
    这个东西太高大上了，不被接受以后，在很多国家发展出来实证规划（Positive Planning）。不要看那么远，共产主义太遥远了，也不要看5年-10年，先探讨城市当下有什么问题，推动议案，推动辩护，推动地方法条的调整来解决实际问题，在美国非常盛行以辩护律师为主体形成的实证主义规划。规划师的主要任务是针对现实问题争取权益，打各种五花八门的官司，打赢了，就推动一条法案的建立，就让生活中某一个很小的方面可能有一点改善。
    3. 综合规划（Comprehensive Planning）
    当然双方都在探讨这个过程中，发现大概目标导向跟问题导向要结合，这就催生了综合性规划（Comprehensive Planning）。既要立足长远，也要解决现实问题。现在中国两个结合做得还算比较好，对比美国体制下，还没有看到他立足长远是怎么实施的。好像美国也不干这活，形成了一个很庞大的城市律师阶层以后就更不会去干这活了，因为要养一个阶层。
    4. 连续规划（Continuous Planning）
    连续规划（Continuous Planning）其实就是试图解决信号反馈时滞问题。过去的规划是非连续性的，一次编完管5年，每几年有一次调整，至少不会每年都有调整。现在我们的政策调控机制跟当年已经不一样了，出政策几个月大数据就可以反馈，即可了解政策是“打准”了还是“打偏”了？受益人是施政者希望受益那批人还是根本跟他半毛钱关系都没有，很快就会有判断，这个规划连续性会跟着技术的发展越来越好。
    5. 环境规划（Environmental Planning）
    当然也有更疯狂的设想——环境规划（Environmental Planning）。这个环境规划不是环保部的环境规划，而是八九十年代，西方出现了当代“天人合一”理论，即地球不仅仅是供人生存的，规划不仅要考虑人的生存状态，而且要考虑所谓地球生境，要给所有物种留活路，做完整的生境环境规划。这是一个超级思维整合的产物，但是到现在为止尚未见到一个实践范本。因为这个规划涉及面毕竟太大了，涉及学科超过了现在的社会科学、组织科学的发育能力，尚未找到一个可行模式。
    （二）超越实体的探索（决策方式的改变）
    另一方面，空间规划不仅仅是一个技术进程，同时有超越实体的探索，其实也是一个决策方式不断演进的进程。因为规划是一场社会改良运动，发源于200年前到现在还没终结，大概人类社会终结以前它也不会终结，因为大家总有过更好日子的追求。
    1. 战略规划（来自专家政治的科学化尝试）
    规划最早是战略规划起家的，战略规划其实来自于专家政治的科学化尝试，同样是拍脑袋。不要觉得拍脑袋很简单，不要觉得自上而下就那么容易，拍脑袋也是有规则、有规制、有规程的，规则、规制、规程搞得好，决策也能达到相当的水准。当然随着各种多元化现象的产生，光靠人拍脑袋，各方七个不平八个不愤的就越来越多了。
    2. 可参与的城市规划（来自市民社会的民主化挑战）
    首先就是市民社会的觉醒和挑战，老百姓知道自己应该有什么权益了。中国建国以后第一次有了一份民法典，老百姓的基本民权越来越清晰。过去大家对此没什么概念，现在因为大家的权利意识增强，在城市里生活、在城市里就业，有权要求城市保障他应该有的利益，这就是可参与式的城市规划。
    当然不同的国家体制不同，其参与方式、规制和流程是有巨大差异的。中国作为一个有东方集体主义传统的国家，究竟是以分散的个人形式来参与，还是以一种半组织形态来参与，这都是值得讨论的东西。我并不觉得完全以个体为参与，最终结果就是好。
    1994年我参与世行在加拿大不列颠哥伦比亚大学（UBC）举办的环境影响评价师短训班时，有一个很经典的案例。当时温哥华在和西雅图争夺北美北部的国际航空枢纽，加拿大的民主比美国更“厉害”，是人人均权的一种参与机制。当时机场跑道末端大概有不到100米侵入了一种海洋濒危生物的栖息地，然后以此为议题讨论。全民参与公投，最后形成的公投文件用密集书柜装了三层楼。等讨论确定了，西雅图机场也建完了，国际的航运分工格局也已经改变，讨论也就没意义了。所以民主是有成本的，不要觉得是喊喊口号就完了。
    3. 经营的城市规划（政府经营城市的制度化尝试）
    经营的城市规划，即政府拥有巨大的公共资产，这些资产难道不能拿来干点经营性的东西吗？中国政府历来没这个思想障碍，中国政府天生就既是运动员也是裁判员。但是政府在经营的过程中也会带来各种非规范性行为，所以经营的城市规划其实是政府经营城市的制度化尝试，而不是一种无序化的参与经营。如果用公权力无限度的侵犯私权利，所有小商小贩就没活路了。中国历史上的多次改革都是这么操作的，例如政府过度垄断特许经营，最后没有哪个有长期的好下场，短期内为了应对战争快速积累财政收入，是可以接受的，但是如果长期如此，国家经济最后会垮掉。
    4. 互动的城市规划（政府干预市场的制度化尝试）
    还有互动式城市规划或者叫沟通式的城市规划，这其实是政府干预市场的制度化尝试。如何跟特殊利益集团和强势资本集团谈判沟通，协议土地出让，其核心是如何制定规则，不让利益集团把所有好的东西都拿走，留下应该保住的公众利益、公民利益。从最早的独断专行，大一统自上而下集权，到开始找各种伙伴来商量、跟老百姓商量、跟经营者商量、跟市场商量，城市规划还有底线没有？有。不管如何变革，有一部分东西是不商量的。
    5. 管理的城市规划（政府管理资源的制度化尝试）
    这部分东西是什么？从全球经验来看，这部分东西集中在两个方面，一是稀缺性自然资源，二是稀缺性历史文化资源，这两类东西大家明白毁了就不会再回来了。所以几乎所有的国家，哪怕是最崇尚自由资本主义的国家，对这部分的管控依然是强权管控，是不容商量的，甚至是高强度空间隔离管控的。以加拿大的水源保护地为例，它的水源保护区是带刺电网加装甲车巡逻的，一个人都不许进去。反观我们的水源保护地，放马、放羊、放什么都可以。
    因此哪怕从空间规划的这个角度来看，一条技术的线，一条决策方式的线，其实都在不断变化之中。
    （三）现代科学探索中凸显的不确定性考验了什么
    我们这代人是学理工出身的，当年入学的时候执迷的是数理化，楷模是陈景润，认为世界所有东西通过自然科学的进展都应该是确定性的。学的越多发现越不是那么回事，不确定性的东西越来越多。自然科学已经从追求确定性转向积极的揭示和探索不确定性。
    社会科学更不用说了，社会科学自诞生之日起就是为了应对不确定性，如果能算出个1+2=3一样的公式，就不是社会科学了。
    在日常决策当中，不确定性决策更是日常的治理、管理中的普遍现象。在这么多年的实践基础上，我的总结有这么几点：一是要重新认识价值观的作用。很多东西的决策是价值观导向决定的。二是积极改进公众参与。此公众参与既包括了跨行业的学者技术人才、跨部门的干部参与，也包括不同层级的有相关成员角色的参与。参与者一定会越来越多，最终实现共建。三是改进决策领域的认定。城市科学、城市未来的规划是某个学科的东西吗？一定不是的。首先它是个跨学科的产物，是领域科学的东西。甚至近几年有些研究学科史的学者提出一个叫超学科概念，但是我看了两篇论文还没敢表示赞同。大概再过50年、100年以后，人的认知和沟通真的到了那个地步，也许会出现真正意义上超学科群的出现。四是改进科学认知，更倡导科学家应该有人文情怀。这与现在我们提倡以人为本是密切结合的，如果没有这个，肯定做不好任何一种规划。
    （四）走向决策的科学化和民主化
    在规划领域，无论叫什么规划，政府、市场、市民，能否在这个规划当中找到你的立足点是好坏的评判标准。找到立足点，这个规划可能就是一个好的规划；找不到或者被排除在外，这个规划将来在实施当中一定有缺陷、有漏洞，甚至可能是千疮百孔。

    谢谢各位。